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2019年11月13日，李克强总理在国务院常务会议中提出，降低部分基础设施项目最低资本金比例，鼓励基础设施等项目可通过发行权益债、股权类融资工具筹措部分资本金，这一重大举措的提出有力地提高了逆周期调节经济增长的效果。但在高速公路项目投资体量巨大且地方财力有限、专项债额度不足，加之近两年新金融政策出台，限制了大部分传统的资本金筹资渠道，高速公路行业资本金筹集仍较为困难。在国家号召盘活存量、带动增量的大背景下，交通行业和金融行业都在探寻资本金筹资的可行路径，保石基金将产业基金和资产证券化产品相结合的创新模式，对解决高速公路资本金筹资难题具有一定的借鉴意义。

公路行业高速发展的背后是巨大的资金投入，交通运输部发布的《2 018年全国收费公路统计公报》显示，全国收费公路累计资本金投入27044.7亿元。除去每年的车购税、燃油税补贴外，在大部分地方财力有限的情况下，资本金筹资只能依靠各地交通主管部门与高速公路企业解决。在这种投融资体制下，高速公路建设项目的资本金筹资一直是高速公路行业的痛点，近两年来外部环境的变化更凸显了这一情况。

金融政策变化下的高速公路筹资困境近两年高速公路行业外部环境的变化中，最为凸显的莫过于金融市场的政策剧变——2018年4月27日，央行、银保监会、证监会、外汇局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，严格限制了资产管理行业的业务模式。随着资管新规的施行，在国家整顿资产管理行业乱象的同时，高速公路企业通过信托、资管计划等非标融资方式筹集新建项目资本金难以为继。此次金融市场变革与以往不同的是，政策调整由国家多个部委共同参与，在《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）再次强调，债务性资金无法充当资本金后，高速公路企业无法再通过银行融资解决资本金问题。对于新建的高速公路项目，不仅银行在发放项目贷款时会严格审查，同时国家审计机关也在加大对资本金来源的审计力度。资本金筹资困境这把悬于高速公路行业的利剑，因为外部环境变化变得愈发尖锐。

针对这一困境,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，这项举措不仅拓宽了专项债的用途范围，还大大提高了项目资本金法定规模的形成率，但是实际情况却并不乐观。财政部的数据显示，2019年新增地方政府专项债规模为2.15万亿元，已完成发行8579亿元，其中土储和棚改债的比例接近80%，同时满足专项债补充资本金项目要求的收费公路、轨道交通等基础设施建设，以及水资源与环保工程项目的占比约7.5%，对应资金筹集规模643亿元，真正分配到各省高速公路行业的额度少之又少。

当前全国高速公里总里程虽然已接近14万公里，但是仍然存在亟待建设的高速公路工程，这类工程普遍存在经营性不佳的情况，完全通过社会化方式来运作不具备实施基础，即使采用政府与社会资本合作模式，也需要各地政府对项目承担较大补助。这也导致了未来很长一段时间内，仍需要各地政府和高速公路企业承担筹资工作，一边是沉重的建设任务，需要寻求新的方式解决资本金筹资难题；一边是巨额的收支缺口，进一步加重企业资金压力。

根据统计公报数据，全国高速公路债务余额近5.4万亿，高额的利息费用加之逐年亟待偿还的本金，收支缺口高达3857.3亿元。高速公路企业通过其他方式筹措到的资金相对于自身肩负的沉重建设任务是杯水车薪。如何破解资本金筹资困局，运用金融创新助力行业发展成为整个行业关注的焦点，也是各地政府和高速公路企业共同面对的难题。